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Atuação do CNJ ampliou atribuições e efetividade de cartórios brasileiros

De símbolo da morosidade burocrática a referência internacional em eficiência e capilaridade, os cartórios brasileiros evoluíram juntamente com o Conselho Nacional de Justiça (CNJ) ao longo dos últimos 15 anos. Ciente da importância dessa prestação de serviço à população brasileira e da necessidade de profissionalizar o atendimento, o CNJ começou a reorganizar o sistema cartorial logo no primeiro ano de seu funcionamento. Hoje, a ampliação das atribuições das serventias extrajudiciais repercute positivamente na vida do cidadão e das instituições públicas e privadas brasileiras.

Os cartórios têm a incumbência de dar publicidade, atestar a autenticidade e garantir a segurança e eficácia a todos os atos jurídicos praticados no país. É um cartório de registro civil que emite, por exemplo, certidões de nascimento e casamento, acordos pré-nupciais, adoção, registro de óbito, reconhecimento de paternidade, interdição, opções de nacionalidade e emancipação de menores. A vida de empresas e outras sociedades civis, religiosas, morais, científicas e literárias e, ainda, fundações e associações de utilidade pública também é registrada por cartórios. Nesses casos, são os cartórios de registro civil de títulos e das pessoas jurídicas que registram contratos, atos constitutivos, estatuto e outros compromissos. ​

Já os cartórios de notas dão fé pública a documentos por meio da emissão de escrituras, procurações e testamentos e pelos procedimentos de reconhecimento de firma e autenticação de cópias. Outro tipo de cartório, também regulado pelo CNJ, é o de registro de imóveis, responsável pela matrícula, registro e averbação de atos relativos a terrenos e construções em todo o Brasil. Nos tabelionatos de protestos, é dada publicidade sobre a inadimplência de uma obrigação e são protocolados os documentos dessas dívidas, intimados os devedores, recebidos pagamentos, lavrado o protesto em caso de não quitação e expedidas certidões relativa a dívidas.

A despeito de sua importância, em 2005, a realidade cartorial brasileira era bem diferente da atual. As serventias extrajudiciais que funcionavam no país eram consideradas, na prática, bens de família passados, na maioria das vezes, de pai para filho. Sem a centralização do controle e com investimento tecnológico aquém do necessário, os cartórios também eram muitas vezes apontados como cúmplices de ações fraudulentas e desvios de dinheiro.

O primeiro passo tomado pelo CNJ nesta área foi a edição da Resolução n. 7/2005, que proibiu donos de cartório de contratar parentes de magistrados que exerçam atividade de fiscalização dos serviços extrajudiciais e parentes de qualquer desembargador de tribunal de Justiça do estado onde se localizam os serviços extrajudiciais. Garantia-se, assim, a fiscalização idônea e caminhava-se rumo à profissionalização do sistema.

Da herança aos concursos

Outro obstáculo enfrentado pelo CNJ foi a hereditariedade das serventias, algo que começou ainda na época do Brasil Império. Porém, em 1988, a Constituição Federal apresentou, no parágrafo 3º do artigo 236, novo caminho para o ingresso na atividade notarial e de registro: a aprovação em concurso público. Isso porque, de acordo com a Carta Magna, os serviços notariais e de registro são exercidos em caráter privado, mas por delegação do poder público.

Somente em 2009, por determinação do CNJ, a norma se concretizou. Naquele ano, a Resolução CNJ n. 80 declarou a vacância de todos os serviços notariais e de registro ocupados em desacordo com as normas constitucionais. A medida resultou na destituição de 5,5 mil dos 14 mil cartorários de suas funções. A Resolução n. 81, em seguida, já trouxe as regras para a realização dos concursos para outorga de cartórios extrajudiciais.

“Naquela época, ano de 2008, as serventias extrajudiciais eram uma bagunça”, relembrou o ministro aposentado do Superior Tribunal de Justiça (STJ) e ex-corregedor nacional da Justiça Gilson Dipp. Ele foi o relator da Resolução n. 80 e da n. 81 do CNJ. “Era um tal de tio passar o cartório para o sobrinho, para primo, para quem quisesse. Não tinha nenhum regramento”, contou. De acordo com o ex-corregedor, a mudança era necessidade urgente e foi um trabalho em equipe de todos os conselheiros do CNJ na época, com especial apoio do então presidente do CNJ ministro Gilmar Mendes.

Na época, cerca de 80% dos processos que tramitavam no CNJ eram relacionados a problemas cartoriais. “Pegamos a Constituição Federal e outras leis e redigimos as resoluções. Houve muita resistência não apenas dos donos de cartórios, mas também de alguns tribunais”, afirma Dipp, lembrando que, quando declarou a vacância das serventias, sofreu mais de mil mandados de segurança. “No final, prevaleceu a moralidade, a impessoalidade e o interesse público”, avaliou.

Para ampliar a transparência para a sociedade e expor a realidade das serventias extrajudiciais brasileiras, desde 2008, o CNJ publica, em sua página na internet, os dados financeiros e administrativos dos cartórios por meio do Sistema Justiça Aberta. Essa decisão permitiu ainda afinar políticas públicas destinadas ao segmento.

Informatização

A informatização e uniformização das serventias extrajudiciais também teve a participação do CNJ por meio da Corregedoria Nacional de Justiça. Entre 2017 e 2018, uma equipe especializada realizou vistorias em todos os estados e observou que alguns cartórios operavam sem nenhum sistema de segurança de dados. Alguns usavam, por exemplo, softwares piratas e internet intermitente, além da vulnerabilidade ao ataque de hackers em busca de informações preciosas.

Este trabalho subsidiou a edição do Provimento n. 74 de 2018, que traz os padrões mínimos de tecnologia exigidos para a prestação dos serviços de notas e registros e a garantia da segurança da informação e de atendimento ao cidadão. “Levamos em consideração desde o preço dos equipamentos até o avanço tecnológico e a necessidade de se uniformizar a manutenção dos arquivos eletrônicos, de forma a permitir que, no futuro, os dados sejam compartilhados entre os cartórios com segurança”, destaca o ex-juiz auxiliar da Corregedoria Márcio Evangelista Ferreira da Silva, que coordenou os trabalhos.

Os avanços proporcionados pelo Provimento 74 permitiram que, hoje, com a pandemia da Covid-19, os cartórios consigam cumprir a exigência de trabalharem remotamente, por meio de ferramentas on-line. “Nada do que está sendo feito hoje seria possível se não tivéssemos publicado o provimento. Hoje temos um serviço on-line seguro para os atos eletrônicos”, afirmou.

O presidente da Associação dos Notários e Registradores (Anoreg), Cláudio Marçal Freire, cita ainda a instituição dos provimentos nacionais que regulamentaram as Centrais Eletrônicas como pilar da transformação dos cartórios pela atuação do CNJ. As centrais congregam serviços de Registro Civil, de Notas, de Títulos e Documentos e Pessoa Jurídica, de Protesto e mais, recentemente, de Registro de Imóveis, por meio do ONR – Operador Nacional do Sistema de Registro de Imóveis Eletrônico (SREI). “A criação das centrais foi o grande impulso para a migração dos serviços de notas e de registros para o meio eletrônico, que se transformaram, como no caso do Protesto, em uma atividade 100% digital”, relata.

Para Marçal Freire, os cartórios tiveram sua atividade transformada com o advento da tecnologia, da desburocratização e da gestão da qualidade na prestação de serviços e os resultados continuam a ser incorporados ao segmento. Entretanto, ele destaca que alguns ainda enfrentam os desafios impostos pela disparidade de realidades e a magnitude continental do Brasil.

O cumprimento do Provimento n. 74 por cartórios de menor porte, por exemplo, esbarrou na pouca infraestrutura municipal de algumas localidades, baixa tecnologia e rendimento que, muitas vezes, impede o titular da unidade de fazer os investimentos necessários. “O CNJ e a Corregedoria Nacional de Justiça possuem grande parcela na construção desse atual modelo notarial e registral, por dialogarem diariamente com as entidades de classe dos setores e, a partir disso, tomar as decisões regulamentadoras que libertaram muitas amarras que engessavam a atividade”, completou.

Serviço social

A função social dos cartórios brasileiros também foi aperfeiçoada e ampliada a partir da atuação do CNJ. Um exemplo disso é a vigência, desde 2010, do Provimento n. 13, que permitiu a emissão de certidão de nascimento nos estabelecimentos de saúde que realizam partos. A medida contribuiu para reduzir o número de registros tardios no país. “Para mim, foi uma facilidade enorme poder registrar a minha filha já dentro do hospital, sem precisar ir a um cartório”, contou Silvania da Silva Barros, que teve sua filha Joana – hoje, com quatro anos – no Hospital Regional da Asa Norte (HRAN), em Brasília.

Também com o intuito de garantir direitos e o exercício pleno da cidadania, o Provimento n. 16, de 2012, disciplinou a recepção, pelos oficiais de Registro Civil das Pessoas Naturais, da indicação de supostos pais de pessoas já registradas sem paternidade estabelecida, bem como do reconhecimento espontâneo e tardio de paternidade. Já em 2017, o Conselho editou o Provimento n. 63, para disciplinar o reconhecimento e a averbação, em cartório, de paternidade e maternidade socioafetiva. Isto permitiu, por exemplo, a inclusão de padrasto e madrasta em certidões de filhos. Também, em cartório, passou-se a se realizar a troca de nome e gênero de pessoas transgêneros, conforme o Provimento n. 73/2018. Antes, a opção só era garantida para aqueles que tivessem em mãos uma sentença judicial.

Referência internacional

Mais profissionalizado e sob regras claras de gestão e controle, o sistema de serventia extrajudicial brasileiro foi reconhecido internacionalmente como uma referência. Em 2019, o Brasil sediou, pela primeira vez, uma edição do International Forum on the eletronic Aposlile Program (e-APP) da Conferência da Haia de Direito Internacional Privado (HCCH). A recepção internacional foi fruto do trabalho desenvolvido pelo CNJ e pelos cartórios brasileiros para desburocratizar o serviço de apostilamento de documentos.

Antes da regulamentação do CNJ para a aplicação da Apostila da Haia, um documento seria aceito por autoridades estrangeiras apenas depois de seguidas legalizações em diferentes órgãos públicos no Brasil. Em 2016, a Resolução CNJ n. 228/2016 delegou às serventias extrajudiciais a tarefa de autenticar a documentação a ser usada no exterior e, ao CNJ, o controle desses atos.

Para executar a tarefa da “legalização única”, o CNJ criou um sistema digital chamado SEI-Apostila: basta ao interessado dirigir-se a um cartório habilitado e solicitar a emissão de uma apostila para um documento. Com a mudança, o prazo para legalização passou de meses para apenas alguns minutos. “O apostilamento trouxe a desburocratização. O processo, que era moroso, oneroso e concentrado em apenas poucas cidades, agora é mais barato, fácil e está acessível em todas as capitais e em várias cidades do interior”, afirmou o juiz Márcio Evangelista.

De agosto de 2016 a abril de 2020, foram apostilados 5,2 milhões documentos no Brasil. Somente em 2019, foram mais de 1,8 milhão de documentos apostilados, com destaque para os estados de São Paulo, Santa Catarina, Distrito Federal e Rio de Janeiro.  Em 2020, com a publicação do Provimento n. 106, da Corregedoria Nacional de Justiça, o SEI Apostila foi substituído pelo Sistema Eletrônico de Apostilamento (Apostil), desenvolvido pelo CNJ e que despertou o interesse de outros países.

Em março de 2020, o conselheiro do CNJ Henrique Ávila representou o Conselho no Council of General Affairs and Policy of the Hague Conference on Private Internacional Law, na Haia, e confirmou o prestígio brasileiro na implantação do apostilamento. “As delegações estrangeiras ficaram muito impressionadas com o número de apostilamentos que atingimos no Judiciário brasileiro. A verdade é que a nossa experiência ao lidar com o vultosíssimo número de 80 milhões de processos, jamais visto em qualquer lugar do mundo, nos dá também a expertise de desenvolver técnicas que os outros países ainda não têm”, afirma.

Combate à corrupção

Também foi em 2019 que os cartórios ingressaram na rede de instituições envolvidas na prevenção e no combate à corrupção e à lavagem de dinheiro e ao financiamento do terrorismo. O Provimento n. 88 da Corregedoria Nacional determina que operações registradas em cartório que levantem suspeita de lavagem de dinheiro e de financiamento do terrorismo sejam comunicadas ao Conselho de Controle de Atividades Financeiras (COAF).

A inclusão da atividade extrajudicial nesse combate era imprescindível, já que, na maioria dos negócios realizados, os registros públicos podem ser utilizados para dar aparência de legalidade a atos ilícitos. O envio de informações ao COAF contribui para a elaboração de relatórios de inteligência financeira mais precisos. Esses relatórios, por sua vez, ficam à disposição dos órgãos de persecução penal, para uso em investigações e ações penais instauradas contra os que praticam esse tipo de crime: informações essas que, antes da regulação pela Corregedoria Nacional, sequer chegavam ao conhecimento dos órgãos de controle e de investigação nacionais.

A nova norma do CNJ foi um importante avanço no combate à corrupção no Brasil e colocou os cartórios no mesmo patamar que seus pares internacionais em países como França, Alemanha, Portugal, Itália e Espanha.

A Corregedoria Nacional de Justiça atua como órgão responsável por regular toda a atividade extrajudicial brasileira. Segundo o atual corregedor nacional de Justiça, ministro Humberto Martins, essa normatização é de fundamental importância, uma vez que muitos desses serviços devem ser oferecidos por todos os cartórios, nos mais distantes rincões de nosso país. “O papel dos notários e registradores brasileiros não se restringe apenas aos atos protocolares, mas assumem, cada vez mais, uma posição de destaque na atividade econômica e social”, afirma o ministro.

Exemplo claro das múltiplas áreas de atuação pode ser verificado com a participação ativa de todos os notários e registradores brasileiros na prevenção e combate à lavagem de dinheiro. “Com a edição do Provimento n. 88/2019, da Corregedoria Nacional de Justiça, nós, definitivamente, incluímos os cartórios brasileiros no protocolo internacional de prevenção e combate à corrupção e a lavagem de dinheiro. Um ato administrativo tão importante para o país que teve destaque na Convenção das Nações Unidas contra a Corrupção (UNCAC), no ano de 2019”, enfatizou o corregedor nacional.

Este texto faz parte da série comemorativa dos 15 anos do CNJ. Conheça aqui outros momentos dessa história

Acesse o hotsite comemorativo dos 15 anos do CNJ e saiba mais s24obre outras políticas judiciárias implementadas pelo órgão.

Paula Andrade
Agência CNJ de Notícias

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Prevenção e tratamento do superendividamento do consumidor ​​​​​

A queda do consumo das famílias no Brasil e o inadimplemento dos consumidores evidenciam alguns dos efeitos colaterais advindos da Pandemia do novo coronavírus e sinalizam a necessidade de rápida adoção no sistema jurídico brasileiro de instrumentos capazes de atenuar os danos da recessão.

Neste cenário, o Congresso Nacional tem se empenhado em elaborar e apreciar projetos que assegurem a preservação da dignidade da população brasileira. Dentre os projetos de lei que gravitam na esfera legislativa com o propósito de reinserir os núcleos familiares e consumidores em geral atingidos pelo fenômeno do superendividamento, destaca-se o PL 3.515/2015, já aprovado no Senado Federal e aguardando apreciação da Câmara de Deputados.

Este projeto de prevenção e tratamento do superendividamento do consumidor tem substrato na pesquisa iniciada há mais de uma década na UFRGS, sob coordenação de Cláudia Lima Marques e gestado pela Comissão de Juristas nomeada pelo Senado Federal com inspiração nas legislações comparadas norte-americana, francesa, entre outras.[1]

Sob a ótica da legislação francesa, Jean Calais-Auloy ensina que a prevenção do superendividamento pode ser formulada em quatro hipóteses:

1) por meio da criação de prazo de reflexão previsto em lei e destinado ao consumidor;

2) pelo cadastro nacional de incidentes de pagamento, criado pela lei de 31 de dezembro de 1989 — tal cadastro viabiliza a troca de informações entre fornecedores de crédito para apreciação da real capacidade de reembolso do consumidor. De sua parte, a reforma de 1º de julho de 2010 instituiu o cadastro positivo, cujas informações dirão respeito ao conjunto das dívidas contraídas por cada consumidor;

3) a lei de 1º de julho de 2010 estabeleceu a obrigação de consulta e de cuidado, endereçada ao fornecedor de crédito, para verificação das condições de solvabilidade do consumidor, sob pena de perda dos juros;

4) o procedimento legal do superendividamento constitui, por si só, um certo teor preventivo.[2]

Note-se que as hipóteses apontadas pelo jurista francês, presidente da comissão redatora do Código de Consumo, são contempladas no teor do Projeto de Lei 3.515/2015, criando o microssistema voltado à regulamentação das relações obrigacionais de concessão de crédito ao tratar de aspectos materiais e processuais para a tutela dos vulneráveis[3] e a respectiva reinserção social nos mercados de trabalho e de consumo. [4] [5]

Trata-se de planejamento que propõe atuação preventiva no combate ao superendividamento, valoriza as práticas leais e cooperativas nas relações de crédito ao consumo, e estabelece instrumentos legais para o resgate da saúde financeira, com a reorganização do orçamento familiar e recomposição das dívidas para pagamento da totalidade dos credores. Não contempla remissão, não depende de subsídio público, mas oferece a reestruturação de forma duradoura do orçamento familiar.

Insta registrar que o panorama já revelava a necessidade da elaboração e introdução no ordenamento brasileiro de sistema legal específico a contemplar remédio jurídico para eventuais abusividades nas concessões de crédito, notadamente quando diagnosticado em 61,1% o endividamento das famílias brasileiras em 2015, segundo Peic/CNC. Nos dias de hoje, o mesmo instituto atualiza o índice, destacando o percentual de 62,4% atingido no mês de março de 2020, diante dos efeitos da epidemia de Covid-19.

Nesse sentido, o valor de um projeto maduro que apresente efeitos permanentes à sociedade brasileira encontra a conveniência e a oportunidade para sua aprovação com a consequente retomada da economia, pois representativa de 65% do PIB, segundo IBGE.

A esse respeito, a epidemia configura um acidente da vida e, como tal, é causa também geradora de superendividamento passivo. Portanto, para além das conseqüências sanitárias, enfrenta-se o fenômeno social e mundial, nominado de surendettement, segundo o Código do Consumo Francês, Título Terceiro, artigo L.331-1, pelo qual os consumidores encontram-se impossibilitados, involuntariamente, de pagar a totalidade de credores na forma contratada.

E a conexão entre a utilização dos bancos de dados e a disciplina endereçada aos contratos de concessão de crédito, no que diz com as garantias reconhecidas ao consumidor, vem expressa no texto do artigo 52 do Código de Defesa do Consumidor, ao estabelecer o dever de informação do fornecedor de crédito. A confiança existente na relação obrigacional reclama a atuação diligente, incluindo o aconselhamento, na esteira dos ensinamentos de Rúben Stiglitz[6]: “consejero — informante, conocedor de la necessidad que a través del contrato se aspira a satisfacer facilita al acreedor – consumidor la emissión de un consentiemento sustentado en la posiblidad cierta de cumplir sus obligaciones en etapa de ejecución”. 

O texto do projeto de lei valoriza a prática leal na concessão do crédito, a exemplo das lições de José Reinaldo Lima Lopes[7], uma vez que o exercício do dever de informação e de aconselhamento seria implementado por meio da orientação ao consumidor na oportunidade da oferta do crédito com elaboração prévia do cálculo apurador do montante da dívida contraída, projetando os custos efetivos da obrigação. Esta, a chamada “obrigação de transparência especial”, segundo Cláudia Lima Marques[8].

Veja-se que o PL 3.515/2015 oferece tratamento às situações de superendividamento do consumidor, não estigmatiza o endividamento advindo da sociedade de consumo e, como tal, condição de desenvolvimento e de crescimento da sociedade diante da circulação dos produtos e do próprio capital, como lembra Jean Derruppé[9]. Ademais, o relatório elaborado pela Ordem dos Economistas do Brasil corrobora a oportunidade e conveniência da aprovação do projeto de lei em comento ao afirmar que sua aprovação acarretaria a inserção de R$ 555 bilhões de reais na economia brasileira.


[3] Assim preceitua a Lei n.8.078/90, art. 4º, I: “A Política Nacional das Relações de Consumo tem por objetivo o atendimento das necessidades dos consumidores, o respeito à sua dignidade, saúde e segurança, a proteção de seus interesses econômicos, a melhoria da sua qualidade de vida, bem como a transparência e harmonia das relações de consumo, atendidos os seguintes princípios: I – reconhecimento da vulnerabilidade do consumidor no mercado de consumo;”

Káren Rick Danilevicz Bertoncello é juíza de Direito. Vice-Presidente Social da Ajuris. Doutora em Direito pela UFRGS. Professora da Faculdade de Direito IMED/POA. Diretora do Brasilcon.

Leonardo Roscoe Bessa é procurador de Justiça (MP-DFT). Doutor em Direito. Professor de Direito Civil e Consumidor